城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的”，政府不可無(wú)償收回土地使用權(quán)。《閑置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為”的具體情形進(jìn)行了列舉說(shuō)明。在地價(jià)飛漲的行情下，前述條款的具體適用直接影響到對(duì)政府權(quán)力的限制程度。何種情況屬于開(kāi)發(fā)商持地觀望？何種情況屬于政府原因造成的動(dòng)工延遲？事實(shí)認(rèn)定的差異產(chǎn)生的結(jié)果相差千里。本文通過(guò)最高法院的一則經(jīng)典案例分享司法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在延伸閱讀部分對(duì)最高法院、各地高院的典型案例作出總結(jié)。

裁判要旨

一、《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》約定“三通一平”費(fèi)用由土地使用權(quán)人負(fù)擔(dān)，作為土地出讓方的政府機(jī)關(guān)仍負(fù)有協(xié)助促成三通一平的義務(wù)。因高速公路封閉造成土地使用權(quán)人無(wú)法開(kāi)工建設(shè)，屬于因政府原因造成的動(dòng)工延遲，政府無(wú)權(quán)以土地閑置為由無(wú)償收回土地。

二、因相關(guān)地塊未出臺(tái)明確的規(guī)劃指標(biāo)，擬定的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案未獲得審批通過(guò)，土地使用權(quán)人無(wú)法開(kāi)工建設(shè)，屬于因政府原因造成的動(dòng)工延遲，政府無(wú)權(quán)以土地閑置為由無(wú)償收回土地。

案情簡(jiǎn)介

一、1993年2月25日，香泉公司與陵水縣國(guó)土局簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》及附件，約定香泉公司以210萬(wàn)元受讓陵水縣光坡鎮(zhèn)香水灣892畝國(guó)有土地使用權(quán)，作為旅游度假和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目用地。

二、1993年5月1日，香泉公司取得相關(guān)土地《國(guó)有土地使用證》。此后，香泉公司取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，但規(guī)劃職能部門(mén)沒(méi)有提供該地的控制性詳細(xì)規(guī)劃。為此，香泉公司向陵水縣政府、國(guó)土局等有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)和報(bào)送規(guī)劃方案，但因該地整體規(guī)劃2005年之前一直沒(méi)有確定，故未得到批復(fù)。

三、除無(wú)法用于開(kāi)發(fā)建設(shè)的50畝配套沙灘地外，其余土地均于1994年被修至陵水縣的高速公路所封閉，工程車(chē)輛無(wú)法到達(dá)。為此，陵水縣政府于1994年向海南省高速公路公司發(fā)出《關(guān)于要求在高速公路179KM地段開(kāi)設(shè)出口的函》，但未取得答復(fù)。2005年10月31日，陵水縣政府就高速公路開(kāi)口一事向海南省交通廳打報(bào)告，海南省交通廳于2005年11月21日復(fù)函同意。

四、至2005年8月8日，香泉公司未對(duì)相關(guān)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，陵水縣政府作出《關(guān)于依法收回國(guó)有土地使用權(quán)核發(fā)換地權(quán)益書(shū)的決定》。因未按法定程序舉行聽(tīng)證會(huì)，陵水縣政府撤銷(xiāo)該決定。

五、2006年6月16日，陵水縣政府重新作出無(wú)償收回相關(guān)土地的決定。香泉公司不服，向海南省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，省政府撤銷(xiāo)該決定，要求陵水縣政府按照規(guī)定給予香泉公司不超過(guò)一年的期限進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。

六、2007年5月24日，陵水縣政府作出《關(guān)于依法無(wú)償收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定》。香泉公司不服向海南省人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，省政府維持該決定。

七、香泉公司不服，向海南中院提起行政訴訟，請(qǐng)求判令撤銷(xiāo)陵水縣政府收回土地決定。一審海南中院認(rèn)為土地閑置原因在于政府，判決撤銷(xiāo)陵水縣政府決定。陵水縣政府不服，提起上訴。二審海南高院認(rèn)為土地閑置原因在于香泉公司，撤銷(xiāo)一審判決，維持陵水縣政府決定。

八、香泉公司不服，向最高法院申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｗ罡叻ㄔ赫J(rèn)為土地閑置原因在于陵水縣政府，撤銷(xiāo)二審判決，撤銷(xiāo)陵水縣政府決定。

裁判要點(diǎn)

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于爭(zhēng)議地塊未能在規(guī)定期限內(nèi)開(kāi)發(fā)，是否系香泉公司自身原因所致。對(duì)此，兩審法院和再審最高法院均對(duì)自己的裁判進(jìn)行了充分的論證。

海南中院一審認(rèn)為原因在陵水縣政府，理由如下：

1. 案涉項(xiàng)目在東線高速公路旁，東線高速公路建好后道路已封閉，香泉公司無(wú)法進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。因此，香泉公司一直未對(duì)該地動(dòng)工開(kāi)發(fā)造成土地閑置，其責(zé)任不在香泉公司。

2. 2006年11月22日，海南省政府做出《行政復(fù)議決定書(shū)》，認(rèn)為陵水縣政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予香泉公司不超過(guò)一年的期限進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。但陵水縣政府未給香泉公司不超過(guò)一年的期限進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，就作出無(wú)償收回土地決定，顯然不妥。陵水縣政府作為下級(jí)人民政府，無(wú)權(quán)改變上級(jí)人民政府的行政復(fù)議決定。

海南高院二審認(rèn)為原因在香泉公司，理由如下：

土地使用權(quán)出讓合同中約定由香泉公司承擔(dān)訴爭(zhēng)土地的“三通一平”責(zé)任，陵水縣政府沒(méi)有義務(wù)承擔(dān)開(kāi)發(fā)土地的道路修建責(zé)任。此外，陵水縣政府1993年出讓本案訴爭(zhēng)的土地，出讓價(jià)格相對(duì)低廉，要求出讓方承擔(dān)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)土地價(jià)格的費(fèi)用去為土地開(kāi)發(fā)商完成“三通一平”的責(zé)任，既不合理又不可行。因此，道路封閉造成無(wú)法按期動(dòng)工的原因不在陵水縣政府。

最高法院再審認(rèn)為原因在陵水縣政府，理由如下：

1. 本案爭(zhēng)議土地可供開(kāi)發(fā)部分均位于東線高速公路西側(cè)的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車(chē)輛無(wú)法到達(dá)，導(dǎo)致香泉公司無(wú)法進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。在高速公路之下雖有涵洞通往爭(zhēng)議地塊，但該涵洞系用于排洪而非車(chē)輛通行，更無(wú)法通過(guò)大型工程車(chē)輛。陵水縣政府主張香泉公司可以通過(guò)高速公路下的涵洞到達(dá)開(kāi)發(fā)地塊，并以此證明香泉公司對(duì)土地閑置負(fù)有責(zé)任的理由不能成立。

2. 1993年香泉公司與陵水縣政府簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，東線高速公路尚未修至陵水縣，香泉公司對(duì)修建高速公路可能導(dǎo)致的爭(zhēng)議地塊被封閉的情況難以預(yù)見(jiàn)，在此情況下要求其承擔(dān)土地閑置兩年的不利法律后果，明顯有失公允。

3. 根據(jù)雙方簽訂的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，“三通一平”的費(fèi)用雖由香泉公司負(fù)擔(dān)，但對(duì)高速公路開(kāi)口這樣涉及交通以及對(duì)公共設(shè)施變動(dòng)的工程項(xiàng)目，必須獲得主管部門(mén)審批后方可實(shí)施。陵水縣政府作為合同一方，理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，促成高速公路早日開(kāi)口。

4. 土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)必須得到規(guī)劃職能部門(mén)的批準(zhǔn)才能動(dòng)土施工，而該地塊卻一直沒(méi)有出臺(tái)明確的規(guī)劃指標(biāo)，香泉公司雖多次將其擬定的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案報(bào)請(qǐng)相關(guān)部門(mén)審批，但有關(guān)部門(mén)對(duì)此一直未予答復(fù)。未獲得規(guī)劃審批亦造成香泉公司無(wú)法對(duì)爭(zhēng)議地塊進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。

綜上，陵水縣政府原因造成爭(zhēng)議地塊未能在規(guī)定期限內(nèi)開(kāi)發(fā)。

實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

北京云亭律師事務(wù)所唐青林律師、李舒律師的專(zhuān)業(yè)律師團(tuán)隊(duì)辦理和分析過(guò)大量本文涉及的法律問(wèn)題，有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。大量辦案同時(shí)還總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)出版了《云亭法律實(shí)務(wù)書(shū)系》，本文摘自該書(shū)系。該書(shū)系的作者全部是北京云亭律師事務(wù)所戰(zhàn)斗在第一線的專(zhuān)業(yè)律師，具有深厚理論功底和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。該書(shū)系的選題和寫(xiě)作體例，均以實(shí)際發(fā)生的案例分析為主，力圖從實(shí)踐需要出發(fā)，為實(shí)踐中經(jīng)常遇到的疑難復(fù)雜法律問(wèn)題，尋求最直接的解決方案。

一、《閑置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為”的具體情形進(jìn)行了列舉說(shuō)明，總結(jié)如下：1. 土地未交付；2. 土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改；3. 規(guī)劃和建設(shè)條件修改；4. 涉及拆遷等引起的信訪事項(xiàng)；5. 軍事管制、文物保護(hù)。

二、國(guó)有土地出讓合同未明確約定的情況下，“三通一平”屬于行政機(jī)關(guān)出讓土地的隨附義務(wù)。對(duì)于土地受讓人無(wú)法通過(guò)自身努力予以解決的問(wèn)題，作為對(duì)出讓土地具有統(tǒng)籌管理職責(zé)的地方一級(jí)人民政府，應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)為土地受讓方完成開(kāi)工前的前期準(zhǔn)備工作提供必要的幫助，做好促成開(kāi)工建設(shè)的協(xié)調(diào)溝通和配套工作。土地受讓方應(yīng)積極與政府溝通協(xié)調(diào)，對(duì)無(wú)法開(kāi)工建設(shè)的原因進(jìn)行匯報(bào)，請(qǐng)求相關(guān)部門(mén)協(xié)助解決。

三、土地受讓方應(yīng)按照土地出讓合同約定用途開(kāi)發(fā)建設(shè)，未按照政府批復(fù)、合同約定的用途開(kāi)發(fā)建設(shè)的，構(gòu)成土地閑置，政府有權(quán)依據(jù)相關(guān)規(guī)定、程序無(wú)償收回土地。

相關(guān)法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)土地管理法》

第三十八條 禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》

第二十六條 以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外。

《閑置土地處置辦法》

第二條 本辦法所稱(chēng)閑置土地，是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。

已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

第八條 有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)提供土地閑置原因說(shuō)明材料，經(jīng)審核屬實(shí)的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

（一）因未按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)條件的；

（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開(kāi)發(fā)的；

（三）因國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的；

（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項(xiàng)等無(wú)法動(dòng)工開(kāi)發(fā)的；

（五）因軍事管制、文物保護(hù)等無(wú)法動(dòng)工開(kāi)發(fā)的；

（六）政府、政府有關(guān)部門(mén)的其他行為。

因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。

第十二條 因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

（一）延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期起，延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)一年；

（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（三）由政府安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開(kāi)發(fā)建設(shè)條件，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開(kāi)發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年；

（四）協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；

（五）置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（六）市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式。

除前款第四項(xiàng)規(guī)定外，動(dòng)工開(kāi)發(fā)時(shí)間按照新約定、規(guī)定的時(shí)間重新起算。

符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。

第十三條 市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)在擬訂閑置土地處置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知相關(guān)抵押權(quán)人。

第十四條 除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

（一）未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿一年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書(shū)》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本；

（二）未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。

法院判決

以下為最高法院在裁定書(shū)中“本院認(rèn)為”部分對(duì)該問(wèn)題的論述：

首先，本案爭(zhēng)議土地除50畝無(wú)法用于開(kāi)發(fā)建設(shè)的臨海沙灘地外，其余可供開(kāi)發(fā)部分均位于東線高速公路西側(cè)的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車(chē)輛無(wú)法到達(dá)，導(dǎo)致申請(qǐng)?jiān)賹徣藷o(wú)法對(duì)爭(zhēng)議土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。在高速公路之下雖有涵洞通往爭(zhēng)議地塊，但該涵洞系用于排洪而非車(chē)輛通行，更無(wú)法通過(guò)大型工程車(chē)輛。被申請(qǐng)人主張申請(qǐng)?jiān)賹徣丝梢酝ㄟ^(guò)高速公路下的涵洞到達(dá)開(kāi)發(fā)地塊，并以此證明申請(qǐng)?jiān)賹徣藢?duì)土地閑置負(fù)有責(zé)任的理由不能成立。1993年香泉公司與陵水縣政府簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，東線高速公路尚未修至陵水縣，申請(qǐng)?jiān)賹徣藢?duì)修建高速公路可能導(dǎo)致的爭(zhēng)議地塊被封閉的情況難以預(yù)見(jiàn)，在此情況下要求其承擔(dān)土地閑置兩年的不利法律后果，明顯有失公允。根據(jù)雙方簽訂的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》土地使用條件附件的約定，“三通一平”的費(fèi)用雖由申請(qǐng)?jiān)賹徣素?fù)擔(dān)，但對(duì)高速公路開(kāi)口這樣涉及交通以及對(duì)公共設(shè)施變動(dòng)的工程項(xiàng)目，必須獲得主管部門(mén)審批后方可實(shí)施。在高速公路將爭(zhēng)議地塊封閉后，申請(qǐng)?jiān)賹徣嗽ㄟ^(guò)被申請(qǐng)人向有關(guān)部門(mén)反映這一問(wèn)題，被申請(qǐng)人作為合同一方，理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，促成高速公路早日開(kāi)口。故其提出“三通一平”系申請(qǐng)?jiān)賹徣说暮贤x務(wù)，其對(duì)道路修建不負(fù)有責(zé)任，申請(qǐng)?jiān)賹徣瞬荒芤蚋咚俟肺撮_(kāi)口而免責(zé)的理由不能成立。

其次，依據(jù)城市建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)以及申請(qǐng)?jiān)賹徣伺c被申請(qǐng)人簽訂的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，爭(zhēng)議土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)必須要得到規(guī)劃職能部門(mén)的批準(zhǔn)，方能動(dòng)土施工，而該地塊卻一直沒(méi)有出臺(tái)明確的規(guī)劃指標(biāo)，申請(qǐng)?jiān)賹徣穗m多次將其擬定的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案報(bào)請(qǐng)被申請(qǐng)人相關(guān)部門(mén)審批，但有關(guān)部門(mén)對(duì)此一直未予答復(fù)。因此，未獲得規(guī)劃審批亦成為造成申請(qǐng)?jiān)賹徣藷o(wú)法對(duì)爭(zhēng)議地塊進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的一個(gè)重要原因。

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外。”本案中，申請(qǐng)?jiān)賹徣擞捎跂|線高速公路封閉以及一直未能取得規(guī)劃審批等原因無(wú)法如期開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議土地，應(yīng)屬“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延”的情形。

案件來(lái)源

陵水香泉國(guó)際旅游渡假中心有限公司與海南省陵水黎族自治縣人民政府無(wú)償收回國(guó)有土地使用權(quán)糾紛再審行政判決書(shū)[最高人民法院（2013）行提字第13號(hào)]

延伸閱讀

1、裁判規(guī)則一：土地出讓合同未明確約定的情況下，“三通一平”屬于行政機(jī)關(guān)出讓土地的隨附義務(wù)

案例一

琪楠陵水貿(mào)易公司、海南省國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)資源行政管理土地行政管理(土地)再審行政判決書(shū)[最高人民法院（2019）最高法行再2號(hào)]認(rèn)為：陵水縣政府作為土地出讓合同的一方當(dāng)事人，促成土地出讓合同的履行是其基于當(dāng)事人信賴原則應(yīng)有的附隨義務(wù)。而且作為對(duì)案涉土地具有統(tǒng)籌管理職責(zé)的地方一級(jí)人民政府，陵水縣政府理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)為土地受讓方完成開(kāi)工前的前期準(zhǔn)備工作提供必要的幫助，做好促成開(kāi)工建設(shè)的協(xié)調(diào)溝通和配套工作。導(dǎo)致案涉土地所在區(qū)域不具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)必須的、適合建設(shè)施工作業(yè)通行的道路、給排水系統(tǒng)以及電力供應(yīng)等問(wèn)題，固然有琪楠陵水公司未積極主動(dòng)開(kāi)展相關(guān)工作的原因，但有些問(wèn)題也是土地受讓人無(wú)法通過(guò)自身努力予以解決的，需要政府及其職能部門(mén)提供。同時(shí)，案涉土地上有大量墳?zāi)刮催w移，還有當(dāng)?shù)卮迕裨苑N的林木未清理，也是造成琪楠陵水公司不能動(dòng)工開(kāi)發(fā)的原因之一。因此，琪楠陵水公司未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，存在政府原因。陵水縣政府認(rèn)為當(dāng)時(shí)整個(gè)海南省出讓土地的清理工作均由土地受讓人完成，該府不具有對(duì)案涉土地的清理和配套工作的義務(wù)，案涉土地的“三通一平”系琪楠陵水公司的單方義務(wù)的理由，本院不予支持。琪楠陵水公司主張案涉土地當(dāng)時(shí)尚不具備開(kāi)發(fā)條件的主張，符合客觀實(shí)際。一審認(rèn)為陵水縣政府負(fù)有對(duì)案涉土地提供基本開(kāi)發(fā)條件義務(wù)，案涉土地閑置與陵水縣政府未提供基本開(kāi)發(fā)條件存在一定關(guān)系，認(rèn)定正確，本院予以支持。

2、裁判規(guī)則二：未按照《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》約定使用土地，相關(guān)土地屬于法律上的閑置狀態(tài)，政府可依法收回

案例二

海南中元實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司、海南省瓊海市人民政府資源行政管理土地行政管理(土地)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)[最高人民法院（2019）最高法行申9398號(hào)]認(rèn)為：本案中，中元公司于1998年取得涉案土地使用證后，一直未向政府申請(qǐng)報(bào)建，也未按照政府批復(fù)、出讓合同約定的用途，興建高科技微藻生物工程，已構(gòu)成土地閑置。雖然中元公司在涉案土地上開(kāi)挖池塘，建造廠房及宿舍，出租給他人作養(yǎng)殖魚(yú)蝦使用，但上述行為并未向規(guī)劃部門(mén)申請(qǐng)報(bào)建、未取得建設(shè)工程施工許可證，亦與《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》約定開(kāi)發(fā)用途不一致。在此情形下，上述建設(shè)行為不屬于“按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途”進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的行為，涉案土地仍屬于法律上的閑置狀態(tài)。瓊海市國(guó)土局調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘查，報(bào)經(jīng)瓊海市政府審核同意，并由瓊海市政府作出55號(hào)無(wú)償收地決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確。

3、裁判規(guī)則三：因政府規(guī)劃原因國(guó)有土地使用權(quán)人無(wú)法按期動(dòng)工，屬于因政府原因造成的動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲

案例三

海南省?？谑腥嗣裾?、海南燦興實(shí)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司資源行政管理土地行政管理(土地)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)[最高人民法院（2019）最高法行申7705號(hào)]認(rèn)為：燦興公司通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式，已經(jīng)從原權(quán)利人梁海二等人手中取得包括因2009年規(guī)劃調(diào)整本應(yīng)收回但尚未收回的綠化帶和道路用地共計(jì)4380.68平方米的全部國(guó)有土地使用權(quán)。因規(guī)劃調(diào)整，原權(quán)利人梁海二等人無(wú)法動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)；同樣，通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式取得4380.68平方米國(guó)有土地使用權(quán)的燦興公司，在取得土地證后，也是基于同樣的原因，仍然不能動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)。因此，在燦興公司提交報(bào)建材料后，?？谑幸?guī)劃局復(fù)函海口市國(guó)土資源局，燦興公司規(guī)劃報(bào)建的三宗土地未進(jìn)行過(guò)控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)，設(shè)計(jì)方案不符合規(guī)劃要求，被作退檔處理。顯然，燦興公司不能報(bào)建、動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，具有2009年海口濱江新城控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的原因。9號(hào)收地決定認(rèn)為，涉案土地未動(dòng)工開(kāi)發(fā)，閑置超過(guò)兩年，全部是企業(yè)自身過(guò)錯(cuò)造成，沒(méi)有政府原因，顯然與案件事實(shí)不符。

案例四

儋州市人民政府與儋州吉卉園林工程有限公司其他行政行為二審行政判決書(shū)[海南省高級(jí)人民法院（2018）瓊行終1021號(hào)]認(rèn)為：本案中，涉案土地已于2012年由原商業(yè)用地性質(zhì)規(guī)劃變更為“一地三規(guī)”的性質(zhì)，并有一條公路穿過(guò)，客觀上導(dǎo)致吉卉公司已不能按原有土地用途開(kāi)發(fā)建設(shè)。此外，8號(hào)收地決定認(rèn)定吉卉公司于2010年9月25日通過(guò)出讓方式取得涉案土地使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式認(rèn)定錯(cuò)誤；8號(hào)收地決定所適用的《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第二十九條的具體款項(xiàng)亦不明確，應(yīng)在之后的行政執(zhí)法中予以規(guī)范。綜上，涉案土地閑置的原因不能完全歸咎于吉卉公司，涉案土地不符合無(wú)償收回國(guó)有土地使用權(quán)的條件。

案例五

佘潤(rùn)溪、長(zhǎng)沙市人民政府二審行政判決書(shū)[湖南省高級(jí)人民法院（2017）湘行終1174號(hào)]認(rèn)為：本案中，根據(jù)查明的事實(shí)，湖南湘之杰物流有限公司名下的涉案地塊是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，政府出讓的土地，因?yàn)橐?guī)劃道路調(diào)整和拆遷遺留問(wèn)題，導(dǎo)致動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延，屬于因政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的情況。

4、裁判規(guī)則四：政府批復(fù)同意未按期動(dòng)工土地依法轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)按規(guī)定設(shè)定新的動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限

案例六

儋州市人民政府與儋州海汽場(chǎng)站開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司行政處罰二審行政判決書(shū)[海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行終243號(hào)]認(rèn)為：儋州市國(guó)土局與海汽儋州分公司簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，約定涉案土地建設(shè)項(xiàng)目在2009年4月30日之前動(dòng)工，在2011年4月30日之前竣工，海汽儋州分公司在此期間未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，但儋州市政府并未依法依規(guī)及時(shí)進(jìn)行處置。直至2011年10月10日，儋州市國(guó)土局仍批復(fù)同意海汽儋州分公司將涉案土地過(guò)戶到儋州海汽場(chǎng)站公司名下，儋州市政府并于2011年11月4日給儋州海汽場(chǎng)站公司頒發(fā)儋國(guó)用（2011）1129號(hào)《國(guó)有土地使用證》。既然儋州市政府在出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期已滿二年的情況下同意涉案土地轉(zhuǎn)讓且頒發(fā)土地證，就產(chǎn)生了信賴?yán)姹Ｗo(hù)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)定涉案土地的動(dòng)工開(kāi)發(fā)時(shí)間。

案例七

東方市人民政府與海南中置創(chuàng)富實(shí)業(yè)有限公司行政命令二審行政判決書(shū)[海南省高級(jí)人民法院（2018）瓊行終1070號(hào)]認(rèn)為：東方市政府及其職能部門(mén)如認(rèn)為涉案土地已經(jīng)構(gòu)成閑置，可以依法依規(guī)不同意轉(zhuǎn)讓。政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，則產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)重新給予用地人合理的開(kāi)發(fā)期限。按照《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第六條的規(guī)定，彭樂(lè)玉等5人應(yīng)當(dāng)在東方市政府向其頒發(fā)013號(hào)證之日起1年內(nèi)即2011年9月9日前動(dòng)工開(kāi)發(fā)。但是，東方市政府及其職能部門(mén)并未依法依規(guī)督促項(xiàng)目動(dòng)工建設(shè)，直至2011年12月13日，東方市人民法院作出328號(hào)調(diào)解書(shū)，確認(rèn)彭樂(lè)玉等5人將013號(hào)證項(xiàng)下土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給中置創(chuàng)富公司。2012年1月4日，東方市國(guó)土資源局負(fù)責(zé)人審核同意為中置創(chuàng)富公司進(jìn)行變更登記并蓋章確認(rèn)；2012年4月19日，東方市政府負(fù)責(zé)人亦簽名同意為中置創(chuàng)富公司進(jìn)行變更登記，并擬定向中置創(chuàng)富公司頒發(fā)059號(hào)證。該變更登記行為盡管沒(méi)有履行完畢，但其是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。（2018）瓊97行終38號(hào)行政判決亦責(zé)令東方市國(guó)土資源局于該判決生效之日起30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)涉案土地的不動(dòng)產(chǎn)變更登記手續(xù)。因債權(quán)債務(wù)關(guān)系被司法機(jī)關(guān)生效判決予以轉(zhuǎn)讓的，同樣亦產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)重新給予用地人合理的開(kāi)發(fā)期限。

5、裁判規(guī)則五：土地閑置超過(guò)兩年后，政府規(guī)劃變更不構(gòu)成導(dǎo)致動(dòng)工遲延的政府原因

案例八

海南真意房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與樂(lè)東黎族自治縣人民政府、海南省人民政府行政復(fù)議二審行政判決書(shū)[海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行終654號(hào)]認(rèn)為：《尖峰嶺旅游區(qū)總體規(guī)劃（2011-2030）》一直沒(méi)有批復(fù)以及根據(jù)省多規(guī)辦的審查意見(jiàn)，尖峰嶺上除已建成的建設(shè)項(xiàng)目外，基本不再規(guī)劃建設(shè)用地，涉案土地不能辦理報(bào)建手續(xù)的情況，是在涉案土地閑置滿兩年已符合無(wú)償收回的條件之后，在已經(jīng)構(gòu)成閑置的情況下，即使再出現(xiàn)政府調(diào)整土地用途規(guī)劃或者出臺(tái)相關(guān)政策不能按原有規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行建設(shè)等情形，也不構(gòu)成對(duì)無(wú)償收回土地的阻卻事由。

6、裁判規(guī)則六：政府未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，不屬于導(dǎo)致國(guó)有土地使用權(quán)人未開(kāi)工建設(shè)的政府原因

案例九

徐聲、惠東縣人民政府資源行政管理土地行政管理(土地)二審行政判決書(shū)[廣東省高級(jí)人民法院（2016）粵行終1966號(hào)]認(rèn)為：本案中，被上訴人惠東縣人民政府雖然未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，但二審?fù)徶?，被上訴人惠東縣人民政府向本院提交的一份惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《關(guān)于惠東縣平海鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃的批復(fù)》載明：規(guī)劃期限，近期：1995年-2000年，遠(yuǎn)期：2001年-2010年，其中總體布局為南門(mén)海及六鄉(xiāng)-沙公坑組團(tuán)以開(kāi)發(fā)旅游業(yè)為主。因上訴人應(yīng)當(dāng)按照該總體規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，惠東縣人民政府未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，不屬于政府原因?qū)е律显V人未開(kāi)工建設(shè)，且上訴人無(wú)證據(jù)證明其向相關(guān)政府部門(mén)提交過(guò)開(kāi)發(fā)立項(xiàng)規(guī)劃等材料，故上訴人主張惠東縣政府未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃造成土地閑置的理由不能成立。